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刚刚！广州旧改专项规划公布：推进297个项目
2月6日，广州市规划和自然 局发布关于公开征求《广州市城市更新专项规划（2021—2035年）》（公开征求意见稿）意见的公告。
《专项规划》明确项目正负面清单，优先推进涉及“十四五”规划近期发展重点、历史文化保护、战略发展区域、重点功能片区、枢纽门户、交通干道等的城市更新项目。 规划至2025年，累计推进城市更新约100平方公里，至2030年累计推进约200平方公里，至2035年推进约300平方公里。
谋划3个一级区、5个二级区
分区分类落实城市战略
为实现对城市发展蓝图的有效传导，《专项规划》立足广州粤港澳大湾区核心引擎定位，衔接“南建面海新城、北筑产业极点、东立综合门户、西联广佛同城、统筹山城湾海、贯通功能走廊、壮大合作腹地、强化湾区核心”的发展策略，明确城市更新重点区域，实施差异化更新策略。
基于广州市域总体 格局， 《专项规划》划分了中心城区核心区、中心城区及周边城区、外围地区三片更新区域，提出总体更新导向， 持续优化城市结构，维育山、城、湾、海、江、田的区域山水大格局。立足区域历史本底、现状建设、功能定位等差异细分二级分区，分别明确提质增效、民生改善、环境提升等不同更新导向，整体推动区域高品质发展。
面向项目具体实施，《专项规划》结合规划重点管控要素，针对历史文化传承活化型、重点平台型、重大基础设施型、人居环境提升型、新城 区型、乡村整治提升型等不同类型更新项目，围绕促进生态修复、产业发展提质、人居环境提升、社会协同治理等不同导向，因地制宜明确更新模式与实施路径，满足城市个性化特色化发展需求。
增存联动分步推进
明确项目正负面清单
为解决城市增量预留 日益稀缺的问题， 《专项规划》统筹新增用地与存量用地 配置，规划至2025年，累计推进城市更新约100平方公里；至2030年，累计推进城市更新约200平方公里；至2035年推进城市更新约300平方公里。通过微改造、混合改造、全面改造多种更新方式并举，推动低效存量土地的盘活再利用，支撑高质量产业 与公服设施供给，推动城市可持续发展。
《专项规划》明确了项目正负面清单，优先推进涉及“十四五”规划近期发展重点、历史文化保护、战略发展区域、重点功能片区、枢纽门户、交通干道等的城市更新项目。
其中，对不符合“三区三线”、历史文化保护、城市环境总体规划等相关规划，或是大范围涉及生态廊道且预判改造难以平衡、建设用地规模缺口较大、可能导致“田中城”等情况的城市更新项目，原则上不列为全面改造项目。按2025、2030、2035年度，明确更新项目时序安排，定时间表、路线图，以城市更新为抓手推动高质量发展，让群众看到变化。
《专项规划》提出， 至2035年，拟推进旧村庄旧城镇全面改造与混合改造项目297个。其中：旧村庄改造项目281个，包括全面改造项目259个；混合改造项目22个， 主要为涉及历史文化名镇、名村、传统村落和历史文化 丰富的旧村，在落实相关保护要求的前提下，以核心保护区微改造及历史文化 保护和活化利用、其余范围可全面改造的混合方式推进。旧城混合改造项目16个，综合运用各项政策以“留改拆”混合改造方式推进。鼓励推进 旧城区微改造项目、外围地区乡村整治提升项目。
优化布局支撑“制造业立市”
至2025年推进村镇工业集聚区项目246个
《专项规划》结合工业产业区块管理优化存量产业 布局，推动存量工业用地集聚化、园区化发展。鼓励低效产业用地、 旧厂房、村镇工业集聚区等存量 更新改造，释放存量 形成新 供给，为新动能 留足 ，实现产业和 “双转型”。
村镇工业集聚区作为全市存量用地的重要类型，其更新改造对于保障全市产业 供给、推动产业转型升级具有重要意义。
对此，《专项规划》提出，至2025年拟推进村镇工业集聚区项目246个、总用地面积约1538公顷。其中，采取政府收储约363公顷，单独改造约454公顷，纳入旧村改造约273公顷，微改造约443公顷，淘汰关停约5公顷。
重点推进、精准施策
提升城市核心功能类项目占比高达88%
《专项规划》全面落实城市发展战略，以高质量精准实施城市更新行动， 实现广州“美丽宜居花城活力全球城市”愿景。
这其中，聚焦中心城区核心区、中心城区及周边城区，拟推进旧村庄旧城镇全面改造与混合改造更新项目260个、占比约88%，提升城市核心功能。
聚焦南沙新区， 拟推进项目27个、占比约9%， 湾区合作发展。聚焦活力创新走廊，拟推进项目96个、占比约32%，强化科技转化能力。
聚焦东部综合门户， 拟推进项目33个、占比约11%，支撑穗莞惠联动。聚焦北部增长极，拟推进项目33个、占比约11%，促进北部门户建设。
聚焦市区重点功能片区， 拟推进项目199个、占比约67%，协同存量土地活化与产业层级跃升。聚焦广佛同城，拟推进项目36个、占比约12%，实现广佛高质量融合。
聚焦区域交通设施和综合枢纽周边2公里范围， 拟推进项目35个、占比约12%；轨道站点周边800米范围，拟推进项目148个、占比约50%，支撑 、广州南站等枢纽扩容升级，完善城市综合交通体系。
协同促进历史生态保护
因地制宜拆违建绿、留白增绿
《专项规划》坚持历史文化保护优先，积极保护广州历史城区，延续城市传统中轴线和传统街巷风貌。保护历史文化街区和历史风貌区，以“绣花功夫”促进活化利用。
同时，加强历史文化名镇、名村和传统村落保护，保持建筑、村落以及周边环境的整体 形态和内在关系，在风格、色彩、体量、高度和 环境等方面实现新旧融合。保护古树名木及其后续 、 ，不破坏地形地貌，不伐移 树和有乡土特点的现有树木。
《专项规划》也坚持生态文明理念，提出城市更新要顺应市域山水格局，保护山体、水系等自然生态环境。推进国土生态修复与环境治理，有序退出位于城市山体森林、水系湿地和耕地 周边保护地区内的低效存量用地，因地制宜采用拆违建绿、留白增绿等方式，实现绿色生态发展，推动宜居生态环境改善。
安全韧性，宜居生活
强化公共基础设施供给
《专项规划》坚持人民城市人民建、人民城市为人民，聚焦人民群众的生命安全、身体健康和“急难愁盼”等问题，通过城市更新补齐教育、医疗、养 、环卫等公共基础设施短板，促进公共服务均等化，打造有温度的城市。
同时，统筹考虑周边业态、居住人口、职住平衡、租金承受能力等情况，规范保障性住房和人才公寓等政策性住房和中小户型租赁住房配置，丰富房源户型、增加套数供应， 完善住房保障。
《专项规划》还要求，围绕海绵城市建设，开展洪涝安全评估，结合城市更新利用绿地、公园、道路、 场、广场等设置雨水调蓄设施、滞渗设施和雨洪行泄通道等。
并且，以城市更新为契机，合理规划供水设施，有序推进供水加压泵站的新建扩建和改造、输配水管网的更新改造和输配分离；同步开展电网规划， 度超前新增变电站布点，预留站址、走廊，构建坚强、 、合理的电网结构；合理规划天然气基础设施，推进各类燃气管道建设和改造。
专家说：《专项规划》编制非常及时且必要
从五大维度引领高质量城市更新
“总体上看，本次城市更新专项规划成果全面、科学合理、可实施性强，可以作为指导广州未来城市更新工作的重要纲领性规划。”广州市规委会专家，广东工业大学建筑与城市规划学院院长、教授蔡云楠在发布会上表示。
蔡云楠解释称，《专项规划》向上衔接了《广州市国土 总体规划(2021-2035年)》，落实战略目标、国土 格局、规划分区、重大基础设施等，提出城市更 目标、规模、分区、分类、分步骤策略等，向下传导了城市发展战略意图，引导城市更新工作有序开展。“可以说，广州市编制城市更新专项规划是非常及时且必要的，通过‘建机制、定路径、划分区、落重点、控节奏’，传导国土 规划要求，引领高质量城市更新。”
他表示，在建机制方面，《专项规划》将城市更新纳入 规划“一张图”，坚持国土 规划统筹引领和刚性管控，建立国土 总体规划定目标定重点，详细规划控指标定功能，专项规划建路径建机制的城市更新规划管控传导机制。
在定路径方面，《专项规划》立足有利于城市结构优化、经济社会发展、历史文化保护、宜居环境改善、公共基础设施完善、社会综合治理等六方面有利于，系统谋划更新策略，坚持增存统筹联动，构建顺畅规划传导路径，通过规划引领提升美丽国土 。
在划分区方面，《专项规划》划分中心城区核心区、中心城区及周边城区、外围地区三个一级更新分区，明确分区功能定位，细化形成历史文化保护区、城市化地区、类城市化地区、新规划功能区以及其他地区五个二级更新分区，提出区域更新引导，分类分策促进实施，精细更新治理打造宜居宜业城市。
在落重点方面，《专项规划》以提升广州城市发展竞争力与可持续发展能力为战略牵引，聚焦重要区域与重点功能片区，精准配置 ，着力塑造城市高质量发展新 。
在控节奏方面，《专项规划》衔接全市城市更新规模，结合重点地区、重大基础设施、重要民生项目等，按2025、2030、2035年度，分别明确一批旧村庄、旧城镇、村镇工业集聚区更新改造的项目推进时序安排，有序更新焕发 城市新活力。在本次城市更新专项规划的编制过程中也进行了科学分析，综合运用了多种方法，开展了各类专题论证，包括交通市政、历史文化、生态环境、地质安全等方面，并在项目的落地实施上也提出了一定的保障措施。
17万个老旧小区，涉及居民上亿人
重庆市江北区郭家沱的一个小镇，曾因国营望江机械厂而闻名，现在充满了“ 破小”。这里的建筑大多建于上世纪五六十年代。 （东方IC/图）（本文首发于2019年7月4日《南方周末》）
旧改和棚改，相当于一个向外掏钱，一个往回拿钱。
旧小区改造上升到 层面， 其既是一项民生工程，也是一个非常有效的稳投资举措，同时还可以拉动居民消费。
旧小区改造若要大规模推进，还需房企在市场中找到可持续的盈利模式，否则只能是块难啃的“硬骨头”。
2019年6月19日，国务院常务会议明确，加快推进城镇 旧小区的改造（下称旧改）工作。
旧改的对象，指的是建成于2000年以前、公共设施落后、影响居民基本生活，且居民改 愿强烈的住宅小区。
按照住建部的要求，旧改项目重点包括改造建设小区水电气路及光纤等配套设施，有条件的可因地制宜加装电梯，配建停车设施、养 和抚幼服务设施、无障碍设施，实施节能改造等等。
这是一项“量大面广”的工程。据住建部统计，目前，全国各地上报需要改造的城镇 旧小区共有17万个，涉及居民上亿人。
消息一经释放，率先引发了人们对楼市的想象，旧改被视作正在接力偃旗息鼓的棚改。2015年后，棚改转向货币化安置，三年时间释放了4万亿资金，不仅去掉了三四线城市的库存，还推高了当地的房价。
如今，旧改横空出世，会带来什么变化？
广州荔湾区西关 历史 文化街区永庆坊，采用旧城区微改造，变身居住与 旅游 于一体的“最美街道”。 （东方IC/图）
对于身处 旧小区的居民来说，旧改与棚改可能是一个二选一的抉择。
按照住建部和财政部相关文件中的界定 ，棚户区原指简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域。2012年起，包括“城中村”、旧住宅综合整治等概念也被陆续纳入棚户区的范畴内。
文件也明确，已纳入或拟加入城镇棚户区改造计划的棚户区（居民住房），以及以居民自建住房为主的区域和城中村等，不属于 旧小区。
据深圳市房地产研究中心高级研究员李宇嘉统计，中国 旧小区非常多，城镇42%的住房为2000年前所建，16%的住房为1990年前所建，2—3层高的城镇平房占比有21%，没有同时拥有厨卫的城镇住房占比也高达16%。
这些 旧小区被市场统称为“ 破小”。户型采光设计不佳、面积过小、停车难、建筑结构有问题以及缺乏社区商业配套和绿化等都是这些小区的通病。
一位深圳资深房产中介告诉南方周末记者，深圳在1980—1990年代建造的房子大多采用海沙材质， 含盐量高且杂质较多，建筑质量较差，导致这些 旧小区目前满目疮痍。
2017年年底，住房和城乡建设部在广州、厦门等15个城市启动了城镇 旧小区的改造试点。住建部统计，截至2018年12月，试点城市已共改造 旧小区106个，惠及5.9万户居民。
不过，广州一位旧改从业者向南方周末记者坦言，市内准备改造的 旧小区很多，但已经或正在改造的还是相对较少。进程缓慢的一个原因是需要全部住户通过，而 旧小区多是单位建设的房子，没有物业管理，所以首先在“召集大家同意”这个问题上就比较困难。
还有一个重要原因是住户需要出钱改造，许多人并不愿意。尽管财政补贴了很大一部分，如广州住建部门数据显示，5个试点小区共计安排财政资金2.08亿元，平均每个小区获得4000万元。
而与旧改小修小补不同，棚改属于大拆 ，房屋被 的居民可以获 物安置或货币补偿。尤其在2015年后，货币安置成为棚改主流，约4万亿资金流入棚户区居民手里。
旧改和棚改，相当于一个向外掏钱，一个往回拿钱。“在深圳，给钱的棚改工作都推进缓慢，更不用说要自己掏钱改造 旧小区。”上述深圳房产中介说。
深圳一家房地产资产管理公司的高层也向南方周末记者表示，在深圳， 旧小区改造可能与不少住户的期待有所不同，此前深圳不少买入 旧小区的业主，其实是在等待新一轮棚改计划，希望拿到 款后“一夜暴富”。
由此可见，旧改和棚改对楼市的影响也大不相同。
棚改释放货币，不断制造和推高人们对房产的需求，而 旧小区改造则是提高了小区的居住条件，反而推迟或动摇了居民对购置新房的需求。
同时，随着 旧小区改造成为新风潮，也会逐渐扭转“买 旧小区等棚改 ”的购房预期，能够一定程度上抑制二手房市场炒作。
2019年6月13日，在第11届 论坛上，中国银保监会主席郭树清发言称，当前房地产过度金融化，居民负债率占相当大的比例，甚至一半投资都投入到房地产市场。 历史 证明，如果过度地依赖房地产最终会付出代价。
虽然旧改不同于棚改，但在这个时候推出，却又与棚改不无关系。
随着全国“去库存”任务的完成，加之中央遏制房价过快上涨的决心，2019年4月15日，财政部明确通知，2019年棚改计划从预期的450万套大幅下调至285万套，同比2018年下降50.86%。同时货币化安置收紧，实物化安置重回主流。
据 研究院测算，如果2019年棚改货币化安置比例维持在35%，预计将拖累商品住宅销售增速下降12.82%，对房地产投资的直接拉动为-0.83%。
与此同时，目前中国投资增速有所下滑。 统计局最新数据显示，2019年1—5月，全国固定资产投资217555亿元，同比增长5.6%，增速较1—4月回落0.5个百分点。
而旧改恰好可以弥补因棚改退出而减少的资金投放。据国务院参事仇保兴估算，中国城镇需要综合改造的 旧小区总投资额可高达4万亿元，如改造期为5年，每年可新增投资约8000亿元以上。旧改4万亿与棚改过去释放的资金体量相当。
6月22日发布的研报也做了一个资金统计，根据部分省市公布的改造计划来看，平均成本为每平方米700元。据此推算，旧改工程的纯建设成本就将达到2.8万亿元。
据南方周末记者不完全统计，目前全国已有9省、市公布了旧改目标与详细计划，它们是安徽省、河北省、襄阳市、济南市、 市、攀枝花市、西安市、广州市和新乡市。
以广州为例，近两年可以称得上是旧改爆发年。根据《广州市2018年城市更新年度计划》，2018年广州 旧小区微改造项目共计587个，计划投入资金共计14.71亿元。另据《广州市2019年重点项目建设计划》，51个重点项目中， 旧小区微改造占到了9个，计划投资总额为10.25亿元。
2019年7月1日，住建部副部长黄艳在国务院政策例行吹风会上称，改造 旧小区上升到 层面， 其既是一项民生工程，也是一个非常有效的稳投资举措，同时还可以拉动居民消费，改善自己家的室内设施，“这是一项一举多得的工作”。
此前，仇保兴也撰文称，城市 旧小区综合改造一方面能够通过补齐幼儿园、小超市等短缺的服务设施消除扩大居民消费的障碍，另一方面也能 银发消费、幼儿消费、绿色发展和节能减排等新消费模式，能持续有效地为国民经济创造新动能。
相比棚改， 旧小区改造工程更具效率。多位房企人士告诉南方周末记者，一个棚改项目的转化周期平均为5年，业主与房企往往会 补偿的争议僵持不下。而旧改一般在半年内就能完成，并且边际效益明显，通过补齐服务设施“短板”有效 和扩大居民消费。
顺应旧改大潮，一位广州房企人士告诉南方周末记者，其公司旗下多个2000年后建起的新公寓住宅，也在借势提供景观阳台栏杆翻新、电梯维护、空调百叶加固等房屋翻新等优惠活动，吸引业主自费参与。
17万个 旧小区需要改造，投资总额高达4万亿，钱从哪来？
住建部副部长黄艳在上述吹风会上表示，将按照“业主主体、社区主导、政府引领、各方支持”的方式统筹推进，采取“居民出一点、 社会 支持一点、财政补助一点”等多渠道筹集改造资金。
目前来看，地方财政是旧改最主要的资金来源。
河北省在2018年9月23日公布的《 旧小区改造三年行动计划（2018-2020年）》显示，小区改造三年总任务共计5739个，共需改造资金129.6亿元。其中， 社会 可筹集资金约11.7亿元；市政专营单位可筹集约6.5亿元；小区原产权单位可筹集约5.2亿元；居民个人可筹集约5.6亿元。其余112.3亿元的费用“大头”由市、县两级财政筹集。
据21世纪经济报道，河北东部某县的 旧小区就进行了节能改造项目，包括在外墙上保温层，把以前的钢窗换成了铝合金窗，费用是每户4000元，而当地的居民称，“据说财政资金补贴了一半”。
一位来自成都天府新区安工社区的业主告诉南方周末记者，2019年年初，其所在小区有5栋6层楼的住宅完成了电梯加装，出资安排为以2楼3000元为基数，每层楼递增2000元。小区业委会介绍，费用已由政府补贴了大部分。
广州 副总经理林家星对南方周末记者说，目前广州市的 旧小区改造，大多是 社会 公益行为，改造资金主要来源于市、区每年的财政专项保障资金，市区两级按照8：2的比例安排。广州 一直以房企咨询顾问的形式参与了包括TIT纺织产业园、荔湾广钢及广船片区、天河广氮片区等多个广州大型旧改项目。
“我国尚有约5000亿的住房公共维修基金沉淀在各级财政和房管局账户中，应积极发挥作用。”仇保兴撰文写道。
不过，易居研究院智库中心研究总监严跃进向媒体分析称， 旧小区改造一旦大规模推行，政府财力有限，单纯依靠补贴，并不现实。
棚改之所以风生水起，正是有赖于2014年央行创设PSL这项金融工具。央行以PSL的形式投放给国开行等政策性银行，再由它们给地方政府发放专项贷款，从而对棚户区居民进行货币化补贴，地方政府 卖地后偿还银行贷款，银行偿还央行，形成资金流闭环。
国务院常务会议上，首次提到加 融对旧改的支持，明确2019年将对城镇 旧小区改造安排中央补助资金，并且鼓励金融机构和地方积极 探索 。
“融资必须要可持续。”黄艳说，一个前提是，不能只投入转不起来，另一个是风险防范，要防止增加地方债务。在这两个前提下，如何引入专业化、市场化公司来运作，都是可以 探索 的。
广州 副总经理林家星强调，政府正在推动更多的 社会 资本参与到有一定收益回报和企业品牌影响力的改造项目中，探讨居民、资方、政府三者共同参与的机制，“位于广州的永庆坊就是一个很好的样本”。
万科在2016年中标广州恩宁路中段的永庆坊旧改项目，该区域为广州危旧房集中辖区之一，既有 旧小区住宅，也有具备独特 历史 文化的建筑。万科在对当地特色建筑进行保护的基础上，参与了整个片区的策划和运营，除了对 旧小区进行翻新改造以外，还将该片区打造成青年公寓、联合办公、文创街区相结合的文创综合体项目。
高力国 南区咨询服务部执行董事、广东省三旧改造协会专家陈厚桥也认可这个项目。“打个比方，假设原本 旧小区的住户对外出租30元/平方米，万科用50元的单价进行改造、装修并承包下来，交给自己的长租公寓品牌泊寓以80元租出去，就是一种模式。”他对南方周末记者说。
不过盈利问题仍待解决。陈厚桥表示， 旧小区改造若要大规模推进，还需房企在市场中找到可持续的盈利模式，否则只能是块难啃的“硬骨头”。
以永庆坊为例，万科只拥有15年的经营权，期满后是将经营权交还政府还是继续探讨 合作模式尚未确定。该项目的负责人此前接受媒体采访时曾直言，永庆坊改造计划总投入资金约为1亿元，而建筑成本回收周期长达12年半。真正能够盈利的时间不足3年。
在深圳，这种“万科模式”也碰了壁。据界面新闻近日报道，有接近万科“万村计划”的知情人士透露，万科正在与深圳已签约城中村改造的房东洽谈违约赔偿事宜，主动放弃部分已签约房源。
“万村计划”是万科针对深圳城中村微改造项目的战略布局。从2017年起，万科进入深圳上百个城中村，租下这些 旧小区并进行翻新改造，转化为旗下长租公寓品牌“泊寓”，租约期限平均为10—12年。这种模式既响应了改造 旧小区的政策，又构建了一种盘活存量资产的商业模式。
然而，此次万科主动违约意味着盈利可能仍不及预期，无法形成良性的投资循环。针对该传闻，万科深圳公司已回应媒体称，在推进过程中确实遇到了实际困难。
值得注意的是，越来越多房企旗下的物业公司已分拆上市，表明小区物业作为消费场景的重要性。未来在对 旧小区改造的过程中，在如养 托幼、医疗、助餐、保洁等服务上实现物业的二次开发利用，可能会是房企加入旧改的一个目标。
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